Alberto Lucarelli: Riforme, la Costituzione secondo Renzi: premierato assoluto e negazione della rappresentanza

“Riforme, la Costituzione secondo Renzi: premierato assoluto e negazione della rappresentanza”.

Alberto Lucarelli
Ordinario di Diritto Costituzionale – Università di Napoli Federico II

1. Dubbi (sic!) sulla legittimità dell’attuale Parlamento a modificare la seconda parte della Costituzione. La sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014 nel dichiarare l’incostituzionalità della legge elettorale definita Porcellum affermava che le Camere, elette appunto con una legge dichiarata incostituzionale, in particolare per l’assenza di una soglia minima per l’assegnazione del premio di maggioranza, avrebbero potuto continuare ad esercitare le loro funzioni soltanto sulla base di un principio implicito all’ordinamento giuridico ovvero su il principio fondamentale della continuità dello Stato. Un principio che tuttavia non legittima un esercizio prolungato nel tempo, tra l’altro finalizzato a stravolgere l’impianto costituzionale, ma al massimo, come esemplificato dalla Corte nella medesima sentenza, limitato nel tempo. In questo senso la stessa Corte fa riferimento alla prorogatio prevista negli articoli 61 e 77, comma 2 della Costituzione. Istituto che al massimo può prevedere un’efficacia di tre mesi. Quindi un Parlamento eletto con premi di maggioranza dichiarati incostituzionali e con un potere limitato nel tempo, come affermato dalla Corte, si avvia a mutare forma di governo e forma di Stato.

2. La crisi della rappresentatività ed il dominio dell’esecutivo. Ai sensi del’art. 55 del progetto di riforma costituzionale Renzi/Boschi il rapporto di fiducia si instaurerà soltanto tra la Camera dei deputati ed il Governo. Soltanto la Camera dei deputati potrà concedere o revocare la fiducia. Questa norma tuttavia va letta unitamente alle disposizioni di cui alla legge n. 52 del 2015 (c.d. Italicum) che, come è noto, assicurano una maggioranza assoluta dei seggi all’unica lista che ottiene il miglior risultato. In sostanza, se un partito supera la soglia del 40% dei voti validamente espressi, al secondo turno al ballottaggio, anche con una soglia bassa di partecipazione, quindi anche in presenza di un’alta astensione, avrà la maggioranza dei seggi. Quindi, un partito anche non altamente rappresentativo sarà in condizione ed abilitato a formare il governo ed ottenere il voto di fiducia da parte della Camera dei deputati; un partito poco rappresentativo del corpo elettorale, espressione di una esigua minoranza di voti, potrà governare da solo il Paese. Il partito di maggioranza relativa anche con il 30% dei voti, ad esempio con il 50% degli astenuti, otterrebbe la maggioranza dei seggi. La funzione di determinazione ed attuazione dell’indirizzo politico si concentra tutta nelle mani dell’Esecutivo, anche in contrasto con quanto sostenuto ed argomentato nella sentenza n. 1 del 2014 della Corte Costituzionale con la quale si dichiarava l’illegittimità del c.d Porcellum. In particolare la Corte affermava che la “rappresentatività” non dovrebbe mai essere penalizzata dalla “governabilità”.

3. Composizione del Senato. Peregrina è la composizione del Senato. 100 senatori di cui 74 consiglieri regionali, 21 sindaci e cinque nominati dal Presidente della Repubblica. Tutto incerto per le modalità di elezione di consiglieri e sindaci che, espressione delle autonomie territoriali, non saranno eletti dai cittadini ma le cui modalità di elezione sono rinviate ad una futura legge ordinaria. I 95 personaggi in cerca d’autore (per i cinque di nomina presidenziale l’autore è il Capo dello Stato che formerà un suo partitino) non hanno nulla in comune con la tanto evocata Camera delle regioni del cancellierato tedesco (Bundesrat). Infatti, a differenza del sistema tedesco, nella c.d. Camera delle regioni nostrana, non saranno presenti gli esecutivi regionali, ma 100 senatori part time. Ci troviamo dunque in presenza di un Senato debole, sia di fronte alla Camera che al Governo, ma altresì debole nei confronti degli stessi governatori regionali.

4. Kafkiano iter legislativo. L’iter di formazione delle leggi è molto complesso. Si contano circa una decina di diverse modalità di approvazione di una legge, al di là delle leggi monocamerali e bicamerali( leggi costituzionali, leggi in materia di elezione del Senato, referendum popolare e ordinamento degli enti territoriali). E’ evidente che i valori dell’efficienza e dell’efficacia (oltre che della velocità) su cui si basa il mainstream renziano risultano fortemente ridimensionati e soprattutto la farraginosità delle procedure legislative, presumibilmente, determinerà un forte contenzioso davanti alla Corte Costituzionale. In questo marasma legislativo si introduce il controllo preventivo di legittimità costituzionale affidato alla Corte costituzionale sulle leggi elettorali. Molto bene! Tuttavia un piccolo particolare: non è stato definito il rapporto tra sindacato in via preventiva della Corte e sindacato in via successiva. In sostanza, legittimamente ci si domanda: può una legge elettorale essere sindacata anche successivamente e quale sarà il rapporto tra giudizio preventivo e giudizio successivo? Boh! Non è dato saperlo…..con buona pace della certezza del diritto.

5. Elezione degli organi costituzionali di garanzia. Il Capo dello Stato è eletto dalla Camera e dal Senato. Inutile dire che vista la sproporzione di numeri tra le due Camere sarà la volontà della Camera dei deputati a decidere ed a prevalere. Dal primo al terzo scrutinio occorrerà la maggioranza dei due terzi dell’assemblea, dal quarto al sesto dei tre quinti dell’assemblea, dal settimo scrutinio saranno sufficienti i tre quinti dei votanti. Come si vede dal settimo scrutinio la maggioranza è calcolata sui votanti e non sui componenti. Il che significa che dal settimo scrutinio il presidente potrà essere eletto con maggioranze parlamentari ridotte, qualora una o più forze politiche decidano di non presentarsi al voto. Pertanto, aumenta la forza della Camera nella scelta del Capo dello Stato, in raccordo con l’Italicum e soprattutto il potere del partito che ha la maggioranza grazie al premio elettorale. Strategie di partito sarebbero dunque in grado di far perdere il ruolo di neutralità che la Costituzione assegna al Presidente della Repubblica e la titolarità di quella sua funzione che notoriamente viene definita di indirizzo politico di controllo e garanzia, ovvero estranea all’indirizzo politico governante o di maggioranza.
   Un discorso analogo, ovvero di potenziale prevalenza del partito di governo nell’elezione degli organi di garanzia, è possibile farlo per l’elezione della componente laica del CSM che, come è noto, dalla terza votazione è eletta con i tre quinti dei votanti e non dei componenti l’assemblea, come invece avviene per i primi due scrutini.
   Infine, per quanto attiene all’elezione parlamentare dei cinque giudici costituzionali appare sproporzionato, vista la diversa composizione quantitativa tra le due Camere, che tre siano espressione della Camera e due del Senato, ma a parte questo dato anomalo, risulta quanto meno singolare che nell’ambito di un organo costituzionale non territoriale (quale la Corte costituzionale) l’elezione di due giudici avvenga da parte di un organo, appunto il Senato, che rappresenta nel progetto di riforma le istituzioni territoriali.

6. Il c.d. Statuto delle opposizioni. Nel nuovo art. 64 del progetto di riforma è introdotta una modifica, ovvero i regolamenti delle Camere garantirebbero i diritti delle minoranze parlamentari ed il regolamento della Camera dei deputati disciplina lo statuto delle opposizioni. I regolamenti parlamentari sono approvati a maggioranza assoluta, ovvero con il 50% per cento dei componenti l’assemblea, il che significa che, ancora una volta, in relazione con l’Italicum, sarà il partito di maggioranza che sostiene il Governo a decidere quando e quali poteri e garanzie concedere all’opposizione. I diritti delle opposizioni ostaggio delle maggioranze (sic!), anche, perché no, di un possibile ostruzionismo della maggioranza.

7. Democrazia diretta o partecipativa. Per l’iniziativa legislativa popolare l’inganno è evidente: si innalzano le firme richieste da 50.000 a 150.000 con il pretesto che poi i testi dei cittadini avranno un percorso certo. Ancora una volta questo percorso certo, sia per l’esame che per la votazione, è riservato alla competenza dei regolamenti parlamentari, per cui valgono le considerazioni di cui al punto precedente. Al buon cuore del partito di maggioranza decidere sulle sorti della democrazia partecipativa e diretta. In merito all’istituto referendario, si aggiunge, accanto a quella esistente, un’altra procedura con un altro quorum. Infatti in caso di sottoscrizione della proposta da parte di 800 mila elettori sarà sufficiente per la validità del referendum la maggioranza dei votanti all’ultima elezione della Camera dei deputati. Si tratta di una norma che con il secondo quorum intenderebbe, rispetto al testo attuale, a facilitare la validità del referendum. Tuttavia, va ricordato che il vero nodo dell’esito referendario è la sua effettività, è consentire che la volontà referendaria sia poi recepita dall’organo legislativo. Sul punto va ricordata la recente sentenza n. 199 del 2012 della Corte costituzionale con la quale annullava norme tese a negare l’esito dei referendum del 2011 contro la privatizzazione dei servizi pubblici locali, compresa l’acqua. In quell’occasione la Corte nell’annullare tali norme ribadì anche il principio del vincolo referendario ovvero il principio secondo il quale la sovranità popolare (art. 1 cost.) che si esprime anche attraverso gli istituti della democrazia diretta e partecipativa prevale e vincola il legislatore ovvero la sovranità statuale o legislativa. Una reale volontà a valorizzare gli istituti della democrazia partecipativa e diretta avrebbe spinto a valutare ipotesi quali il referendum confermativo e il referendum propositivo sdoganando il referendum soltanto dalla sua forza demolitoria di abrogazione delle leggi.

8. La democrazia partecipativa oltre il referendum. I referendum del 2011 sui beni comuni e contro il nucleare, caratterizzati da una ampia partecipazione, hanno arrestato il processo di privatizzazione bipartisan lanciato sin dagli anni novanta. Tuttavia, il referendum abrogativo rimane comunque uno strumento di mediazione della sovranità dello Stato; è comunque uno strumento che non si può fare interprete in toto della democrazia partecipativa e/o diretta, in quanto è sempre governato e gestito, nei suoi esiti, dalla sovranità statuale piuttosto che dalla sovranità popolare. E’ comunque uno strumento “concesso dall’alto” e proprio “dall’alto” ne può essere depotenziata la sua efficacia, la sua portata. Tende ad essere uno strumento ancellare della democrazia della rappresentanza che lo utilizza per smaltire le sue tossine. La prova ne è l’esito dei referendum del 2011 assolutamente depotenziati nei suoi effetti dalla sovranità statuale. L’abrogazione, quale effetto del referendum come previsto dall’articolo 75 della Costituzione, può assumere caratteri della democrazia partecipativa soltanto se si innesta in un binario democratico più ampio che si articola in analisi, proposta, conflitto, dissenso, lotta. In forme di autogestione e di auto rappresentazione e, come si è detto, in altre forme referendarie più incisive di quella abrogativa sotto il profilo della dimensione partecipativa.

9. A mò di conclusioni. Si potrebbero porre all’attenzione del dibattito tante altre considerazioni – negative – sulla riforma, come ad esempio che:
   – non è vero che scompaiono le province, ma soltanto che si toglie ad esse la copertura costituzionale e che quindi potrebbero continuare ad esistere fintanto che non lo voglia il governo;
   – sono introdotte con il progetto di riforma disposizioni proprie di un federalismo competitivo che nulla hanno in comune con il nostro impianto di regionalismo collaborativo. Ad esempio la clausola di supremazia statale, che attribuisce sostanzialmente al governo il potere di decidere quando c’è l’interesse nazionale, e che consente allo Stato di legiferare anche in materie di competenza esclusiva delle regioni;
   – la norma che attribuisce al Governo il potere di imporre alla Camera dei deputati di deliberare entro settanta giorni su disegni di legge governativi, dichiarati prioritari, attribuisce all’Esecutivo la possibilità di dettare l’agenda politica: tempi e contenuti, relegando il Parlamento in un angolino.

Queste riflessioni, che meritano ovviamente ulteriori approfondimenti, non vogliono assolutamente apparire come il desiderio di un ritorno al passato o come il rimpianto proporzionale o del Parlamento quale luogo esclusivo della rappresentanza, intendono piuttosto evidenziare la singolarità di un processo di così ampie proporzioni promosso da un Parlamento sul quale pesa una sentenza della Corte costituzionale che sostanzialmente lo delegittima, perlomeno per progetti così ambiziosi, articolati e complessi. Si è voluto evidenziare come il combinato riforma elettorale-riforma Renzi-Boschi configuri un modello fondato sulla tirannia della maggioranza, nel quale gli stessi organi di garanzia non sono messi in condizione di operare come strumenti di pesi e contrappesi.

I cittadini italiani devono essere consapevoli, alla vigilia della campagna referendaria, allorquando in ottobre saranno chiamati alle urne per confermare o meno la riforma, che li si propone un modello del tutto originale per le democrazie occidentali, e comunque ben distante dai principi fondativi della nostra architettura costituzionale quali la partecipazione democratica, la rappresentanza politica, l’equilibrio tra i poteri.

I cittadini devono sapere che:

1. il rafforzamento dell’esecutivo, la stabilità, la governabilità non richiedono necessariamente la devastazione della nostra forma di governo e dei suoi principi fondativi, anzi esecutivi forti necessitano di opposizioni forti;

2. b. che l’uscita dal bicameralismo perfetto o paritario non significa mascherarlo con un mocameralismo di fatto accompagnato da una camera di zombie.

Se malauguratamente dovesse passare questa riforma sarà molto più semplice per il partito-governo-maggioranza parlamentare incidere di fatto, con leggi ordinarie, e perché no con buona pace di Kelsen, con regolamenti, anche sulla prima parte della Costituzione